Multilateralismo en la Encrucijada (una vez más): Sedes, Poder y Votaciones en Naciones Unidas – Por Mirna Yonis (*)
Cada año, el inicio de un nuevo período de sesiones ordinarias de la Asamblea General de las Naciones Unidas se coloca en el centro del debate internacional con variadas aristas, entre otras, sobre la vigencia, la eficacia y la representatividad del multilateralismo.
Más allá de la retórica de las intervenciones inaugurales de la semana de alto nivel, las reuniones de alto nivel y otras que destacan en la antesala de las sesiones ordinarias, la coyuntura global exige una reflexión profunda sobre las estructuras materiales y jurídicas que sustentan a la Organización.
En un entorno marcado por tensiones geopolíticas, presiones presupuestarias y cuestionamientos recurrentes a la gobernanza global, aspectos tan diversos como la distribución geográfica de las sedes, los mecanismos de adopción de decisiones y los proyectos de reforma institucional dejan de ser meros asuntos administrativos para convertirse en verdaderos termómetros del equilibrio de poder planetario. Todo ello, dejando por fuera en esta ocasión la referencia al proceso de (s)elección del candidato/candidata al cargo principal en la Secretaría General.
La geografía institucional: Entre la austeridad y el re-equilibrio geopolítico.
Uno de los planos más elocuentes de esta dinámica radica en la geografía institucional del sistema de las Naciones Unidas. Las discusiones recientes impulsadas en el marco de planes de reforma presupuestaria para evaluar la descentralización de las sedes operativas de agencias clave —como UNICEF, UNFPA o ONU Mujeres— desde Nueva York hacia centros regionales como la Oficina de las Naciones Unidas en Nairobi (UNON), ponen de manifiesto la búsqueda de eficiencia operativa y la reducción de costos en ciudades de alto gasto. Al mismo tiempo, este tipo de iniciativas responde a una demanda histórica del Sur Global por desconcentrar la presencia física de la cúpula multilateral fuera de los centros tradicionales del Norte Atlántico.
Sin embargo, estos movimientos coexisten con fricciones diplomáticas, en ocasiones estridente en los medios de comunicación, sobre el cumplimiento del Acuerdo de la Sede y la emisión de visados diplomáticos por parte de los Estados anfitriones. Ello demuestra cómo la localización física y la distribución territorial de los organismos internacionales influyen de manera directa en el ejercicio de la diplomacia colectiva y en la garantía de participación de los Estados miembros en condiciones de equidad. Vale señalar que la superación de la llamada Guerra Fría no ha sido acompañada con una disminución de la tensión por el “filtro” en la emisión de las visas a delegaciones “críticas” en la relación con EEUU.
Sistemas de votación y asimetrías de poder.
En el plano normativo, la tensión estructural del multilateralismo se manifiesta de forma patente en los sistemas de votación consagrados en los tratados constitutivos. En el derecho de las organizaciones internacionales, la voluntad de un organismo se expresa a través de las reglas acordadas en su instrumento fundador (ya sea que adopte la forma de Carta, Estatuto o Tratado Constitutivo), el cual refleja las negociaciones previas y la correlación de fuerzas de su momento histórico.
Mientras la Asamblea General encarna el principio de la igualdad soberana de los Estados consagrado en la tradición westfaliana bajo la fórmula «un Estado, un voto», la arquitectura de seguridad colectiva del Consejo de Seguridad continúa articulada sobre el realismo político de postguerra mediante el mecanismo de mayoría cualificada con derecho de veto para sus cinco miembros permanentes (P5). Esta asimetría formal entre el principio democrático y el realismo político se amplifica en los organismos financieros especializados (como el FMI o el Banco Mundial) a través del modelo de voto ponderado según cuotas de capital, mientras que en otros espacios regionales e informales se privilegia la adopción de acuerdos por consenso para preservar la flexibilidad política. Ante las demandas contemporáneas de mayor representatividad, el reto del sistema internacional radica en cómo adecuar las reglas decisionales de estas instituciones a un mapa multipolar del siglo XXI.
Más allá de las visiones binarias: Complejidad y agendas globales.
El análisis de estas dinámicas exige, asimismo, superar los esquemas rígidos del pasado. Si bien en el siglo XX la interpretación de la política internacional se articuló sobre la confrontación Este-Oeste y posteriormente en la divisoria Norte-Sur, la realidad contemporánea demuestra que las asimetrías no son absolutas ni homogéneas. En la actualidad, las categorías de desarrollo, capacidad tecnológica o protección de derechos humanos presentan matices complejos que impiden caracterizar a un Norte totalmente próspero frente a un Sur Global totalmente homogéneo en sus necesidades e intereses.
Esta complejidad se traslada directamente a la dinámica temporal del trabajo multilateral. Pese a que la atención mediática se concentra masivamente en los discursos de los Jefes de Estado y de Gobierno, así como les Representantes de alto rango, a mediados de septiembre, el funcionamiento de la Organización de las Naciones Unidas y de sus organismos especializados es un proceso continuo. La Asamblea General sesiona a lo largo de todo el año a través de sus Comisiones Principales, al tiempo que los órganos de tratados, los comités técnicos y las agencias de desarrollo mantienen un ritmo ininterrumpido de negociaciones y aplicación de proyectos en el terreno.
La vigencia del fuero multilateral frente al repliegue unilateral.
Pese a los cuestionamientos sobre la parálisis institucional o la falta de eficacia defensiva ante determinados conflictos —que alimentan posturas extremas que sugieren prescindir del sistema internacional—, la perspectiva histórica evidencia la utilidad sustantiva de la diplomacia multilateral. Sin duda que hay un déficit derivado de la composición y calificaciones de voto/veto en el seno del Consejo de Seguridad, pero al mismo tiempo es fundamental reafirmar que las Naciones Unidas ha constituido la plataforma fundamental que viabilizó el proceso histórico de descolonización, democratizó la agenda internacional y permitió posicionar temas de interés colectivo como la erradicación de la pobreza, el desarrollo sostenible, el cambio climático y la equidad social. Son muchas las criticas valiosa pero también interesadas. Compartimos la idea de que, sin el fuero multilateral, la capacidad de influencia de los países en desarrollo habría quedado relegada a esquemas bilaterales asimétricos.
Es un proceso con altibajos, sin duda. Una muestra son las distancias de impacto entre la decisión del cambio de denominación del referente geográfico del Golfo de México, a la par de la “victoria” de la resolución de la Asamblea General de la ONU, el reciente 04 de septiembre que promueve una representación cartográfica mundial más fiel al tamaño real de los continentes y países. Esta resolución presentada por Togo, apoyada por varios países de África y países de la Unión Europea, siendo aprobado por 164 votos contra uno, el de EEUU, y seis abstenciones.
En conclusión, el debate contemporáneo no debe centrarse en posturas simplistas ni maniqueas sobre la existencia o abolición de las organizaciones internacionales, sino en la comprensión de cómo se construyen sus agendas. Las Naciones Unidas constituyen un espacio dinámico donde coexisten de manera permanente la proyección de poder de las potencias y la diplomacia basada en la cooperación y la norma jurídica. Reconocer sus límites y contradicciones es el primer paso para impulsar reformas estructurales que preserven al multilateralismo como la herramienta institucional imprescindible para mitigar la arbitrariedad en las relaciones internacionales.
(*) Internacionalista. Profesora de la Escuela de Estudios Internacionales-UCV. Consultora.
@mirnayonis