OEA, sobre su fortaleza institucional y debilidad política – Por Carlos Pozzo Bracho

La Organización de Estados Americanos (OEA) inició un lento proceso de fortalecimiento institucional durante la última década del siglo pasado. La convergencia de criterios entre los gobiernos de sus Estados miembros fue impulsada, en gran medida, por la noción del desarrollo que ganaba terreno en el ordenamiento global multilateral. El paradigma del desarrollo sostenible y del desarrollo humano impulsado en el sistema de Naciones Unidas sirvieron de sustento doctrinario a la adecuación de la agenda política de la OEA y a la reestructuración de sus mecanismos de gestión.

El criterio político compartido en el seno de la Organización asignaba un importante valor a una cooperación interamericana con fundamento en una estrategia de largo plazo, orientada a la promoción de la democracia, del crecimiento económico, de la conservación del medio ambiente y del bienestar social como pilares del desarrollo en cada uno de los países de la región. A juicio de quienes compartían este criterio, el proceso de cooperación interamericana debía complementarse con el desarrollo basado en el fomento de las capacidades individuales y en la promoción de las oportunidades ciudadanas en materia de educación, salud pública y empleo productivo, en medio de un entorno democrático respetuoso de las libertades económicas y políticas.

Se puede afirmar que con la elección del Ex-Presidente colombiano Cesar Gaviria Trujillo como Secretario General de la OEA, en 1994, cobró importancia el fortalecimiento institucional como un asunto prioritario en la agenda política de la Organización. Los eventos ocurridos durante su administración confirman que la gestión dirigida a fortalecerla fue lenta desde el punto de vista político pero efectiva desde la perspectiva institucional pues se obtuvieron resultados concretos, sobre todo en lo atinente a la reestructuración de los mecanismos internos de la Organización.

La Administración Gaviria, con el respaldo de los principales países contribuyentes de la OEA, promovió la formulación de normas, procedimientos y mecanismos de trabajo que orientaron la cooperación interamericana hacia el fomento de la democracia, del respeto a los derechos humanos, del intercambio comercial, de la protección ambiental y del bienestar de las comunidades más vulnerables de los países menos desarrollados de la región. Las unidades operativas que se establecieron en la Secretaría General apoyaron las negociaciones intergubernamentales que concluyeron con la aprobación de importantes acuerdos como la Carta Democrática Interamericana y el Protocolo de Washington, la Carta Social de las Américas (la cual comenzó a negociarse en 2003 y se adoptó en 2012) y el Consejo Interamericano para el Desarrollo Integral, así como las orientaciones de apoyo al Proceso de Cumbres de las Américas, entre otros instrumentos orientados a la acción.

Los esfuerzos por darle renovado vigor a la OEA con miras al nuevo milenio que se avecinaba, fueron alterados por dos eventos relevantes. Por un lado, la irrupción del socialismo siglo XXI en América Latina de la mano de Hugo Chávez y Fidel Castro, y por otro, la elección de José Manuel Insulza como Secretario General de la OEA. Los primeros promovieron la proyección del socialismo como forma de organización social y de gobierno en países latinoamericanos, iniciando un equilibrio inestable en el conjunto de las relaciones interamericanas denominado el “síndrome del péndulo”: una dinámica caracterizada por la transferencia de poder de un gobierno neo-socialista a otro neoliberal, y viceversa, en un determinado país y en un lapso relativamente corto. Esta disputa por el poder político en la región convirtió a la OEA, en particular a sus órganos de gobierno, en una suerte de caja de resonancia en la cual cobraba preeminencia las prerrogativas soberanas del “Estado Parte”.

La elección de José Miguel Insulza como Secretario General en el año 2005 fue el resultado de un acuerdo que pretendió garantizar el tratamiento equilibrado de las controversias políticas que caracterizaban las relaciones interamericanas, sin desafiar, in extremis, el principio de soberanía del “Estado Parte”. Insulza, destacado miembro del Partido Socialista de Chile que venía de ocupar el Ministerio del Interior durante la presidencia de Ricardo Lagos, se desempeñó como Secretario General de la OEA siendo muy cuidadoso, y por tanto, muy respetuoso de las directrices de los gobiernos de la región, lo que en el fondo significaba manejar con mucha cautela y prudencia los asuntos concernientes a la política interna de los Estado miembros. Cabe recordar que Insulza, al asumir y declarar una posición contraria a los intereses del entonces gobierno del Presidente Chávez, fue objeto de la crítica feroz y denigrante del gobernante venezolano, lo que lo llevó a ser, en lo sucesivo, más recatado al referirse a asuntos internos del Venezuela. Si bien Insulza fue mucho más reservado, y por tanto, más apegado a las directrices de los gobiernos de la región, un grupo de gobiernos afectos al llamado socialismo del siglo XXI promovieron la creación de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), con la infructuosa pretensión de establecer un organismo multilateral capaz de contrarrestar la influencia regional de la OEA. Al final, la CELAC sólo ha terminado siendo la sucesora del Grupo de Rio.

La llegada de Luis Almagro a la OEA en el año 2015 representó un giro en el manejo de los asuntos políticos de la Organización por parte de Secretaría General. Almagro, quien venia de ser el Canciller del gobierno socialista de José Mujica de Uruguay, se dio a la tarea de afrontar el dilema que significaba sujetarse a las limitaciones derivadas del respeto a la soberanía de los Estados miembros y al mismo tiempo, mantener el compromiso de defender y promover los principios y valores fundamentales de la Organización, lo que implicaba cuestionar, frontalmente y cuando fuera necesario, la política interna de cualquiera de los gobiernos de sus países miembros. Fue la “Revolución Bolivariana” y su forma de ejercer el poder en Venezuela lo que le permitió a Luis Almagro desafiar esas limitaciones y desplegar su trabajo para demostrar el fortalecimiento institucional y administrativo alcanzado por la OEA en materia de respeto y protección de los derechos humanos, en la promoción y vigencia de la democracia, así como en la lucha contra la corrupción y la pobreza en América Latina y El Caribe.

Su gestión, no obstante, encontró serios obstáculos que impidieron que sus iniciativas arrojaran los resultados deseados en un plazo razonable. Por ejemplo, un número importante de representaciones ante el Consejo Permanente y la Asamblea General consideraron y aún consideran que la “Cuestión Venezuela” debe ser tratada como un problema de política interna de un Estado miembro, por lo cual el Secretario General debía y debe abstenerse de proponer medidas punitivas contra el gobierno de dicho Estado. Desde entonces las deliberaciones en los órganos políticos de la OEA continúan girando en torno a dos posiciones difíciles de armonizar, una a favor y otra en contra de adoptar una condena ante la bien documentada violación de los derechos humanos y el desmoronamiento de la democracia venezolana, lo cual puede asumirse como muestra de la debilidad política de la Organización.

El mandato de Almagro terminará en las próximas semanas y todo indica que el caso venezolano, el cual motivó su lucha por la democracia, el respeto a los derechos humanos y la reducción la pobreza, podría continuar vigente en la agenda de la Organización bajo una nueva administración. El cargo de Secretario General de la OEA será disputado por Paraguay y Surinam en los comicios previstos para una fecha muy próxima. Varios aspectos merecen ser tomados en cuenta al momento de considerar cuál de los candidatos podría estar más propenso a realizar una gestión alineada con el fortalecimiento político e institucional de la Organización. En este aspecto entran, necesariamente, los países que juegan un rol determinante en el funcionamiento de la OEA, sobre todo desde el punto de vista financiero donde EEUU desempeña una posición preponderante.

El nuevo gobierno del Presidente Trump estrenó la gestión multilateral de su política exterior adoptando una serie de medidas que han modificado la posición de EEUU con respecto al desempeño de determinadas organizaciones internacionales, afectando sensiblemente el funcionamiento de esas instituciones. En lo que atañe a la OEA, si bien está por verse la posición que la nueva Administración Trump adoptará en torno a la conducción política de la Organización regional, se puede adelantar que su posición será determinante si se toma en cuenta la dependencia presupuestaria de la Secretaria General a los aportes de EEUU. Cabe destacar, por ejemplo, que el presupuesto ordinario de la Organización aprobado para el presente año 2025, depende de los aportes de unos cuantos gobiernos, pero sobre todo de EEUU, tal como lo refleja la información presentada en el sitio web de la OEA: https://www.oas.org/budget/2025/Presupuesto_Aprobado_2025.pdf

Otros datos pueden ser relevantes al considerar las dos opciones que compiten por la posición de Secretario General. En primer lugar, representantes de países de América Latina han ocupado esa posición desde la fundación de la OEA (Argentina,  Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile y Uruguay), por lo cual es probable que la CARICOM respalde a Surinam argumentando el derecho de El Caribe a ocupar, por primera vez en la historia de la Organización, la posición de Secretario General de la OEA. En segundo lugar, los Estados de El Caribe han hecho hincapié en la promoción de planes y programas de cooperación para el desarrollo de la sub-región, en lugar de promover o respaldar con igual ímpetu la solución de problemas de carácter político, tal como ha sido el interés de la mayoría de los Estados de América Latina, entre ellos Paraguay. En tercer lugar y no menos importante, los aportes agregados de Paraguay y Surinam, los dos Estados que presentan candidatos, no alcanzan el 1% del presupuesto total de la Organización, una debilidad que el candidato vencedor deberá tomar en cuenta al momento de ejecutar su plan de trabajo.

Esta dicotomía de intereses entre América Latina y El Caribe tiene un especial significado en el futuro inmediato de la Organización. Es probable que Surinam en la Secretaría General convalide el criterio de que la OEA debe destinar su estructura institucional a movilizar recursos en apoyo a programas de cooperación para el desarrollo, dejando en un segundo plano de importancia el tratamiento de los asuntos político bajo el argumento muchas veces expuesto por representantes de El Caribe de que el Secretario General es un funcionario internacional que no debe intervenir en los asuntos internos de los Estados miembros de la Organización. Por su parte, es probable que Paraguay, aún compartiendo el criterio de Surinam en virtud de su propio desarrollo económico relativo, se vea más propenso a otorgar mayor importancia al tratamiento y solución de los problemas políticos y sociales causados por el deterioro de la democracia, la violación de los derechos humanos, la corrupción administrativa y la pobreza en los países de la región latinoamericana.

En todo caso, bajo la administración de cualquiera de los dos candidatos, es probable que la OEA corra el riesgo de entrar en una etapa de mayor debilidad política, e incluso, de un debilitamiento de su fortaleza institucional si se parte del supuesto de que ambas dimensiones están asociadas intrínsecamente; es decir, una mayor debilidad política puede generar una mayor debilidad institucional, y viceversa.

@PozzoBracho