Cooperación y conflicto en tiempos de pandemia – Por Lenín Navas

Si nos remontamos al inicio de la pandemia causada por el COVID-19, uno de los temas más repetidos por analistas a nivel mundial, ha sido la falta de liderazgo internacional para enfrentar la crisis. Sin embargo, más interesante todavía que la falta de liderazgo internacional es la expectativa existente en sociedades de todo el Mundo de que, ante un enemigo “común” para la Humanidad, los Estados serían capaces de detener la competencia y cooperar bajo un liderazgo positivo.

Esta conclusión, por supuesto, no sólo contradice cientos de años de historia humana, sino el desarrollo de la política internacional durante la pandemia. En lugar de un incremento en la cooperación internacional, la mayoría de los países han asumido de forma más o menos abierta posiciones nacionalistas. Ya sea con el acaparamiento de insumos médicos durante los primeros meses de pandemia, o con la acumulación de vacunas una vez las mismas fueron desarrolladas.

Tras 20 meses del lanzamiento del Fondo de Acceso Global para Vacunas COVID-19 (COVAX), plataforma internacional para hacer llegar vacunas a toda la Humanidad con igualdad, la misma sólo ha proporcionado 5% de las vacunas administradas del Mundo, por lo que muchos han manifestado su desconcierto y frustración. Mientras los Estados con altos ingresos del Norte Global ya están aplicando dosis de refuerzo, los Estados con bajos ingresos del Sur Global siguen con niveles de vacunación muy bajos y enfrentándose a oleadas de contagios devastadoras, y es justo allí es donde están surgiendo las nuevas variantes del virus.

Por otra parte, al tiempo que la Humanidad lucha contra la mayor crisis sanitaria de los últimos cien años, las contradicciones entre las dos mayores potencias, EEUU y China, llegaron al punto en que ambas hablan abiertamente del retorno de la competencia de grandes potencias como centro de la política en el sistema internacional; mientras Rusia vuelve a amenazar las fronteras de Ucrania.

No obstante, aunque esta situación puede llevarnos a cuestionar el sentido común de los líderes mundiales, en realidad es una muestra más de la lógica que se encuentra en el núcleo de las relaciones entre Estados en un entorno anárquico.

Dos enfoques para explicar lo que acontece

La conclusión de que, frente a una amenaza común, los Estados llevarán adelante una política de cooperación desinteresada surge fundamentalmente del enfoque liberal de las Relaciones Internacionales.

Por una parte, el análisis de la política internacional a través de la visión de la ideología liberal establece una escala de valores por la cual deberían regirse los Estados en su política exterior. Frente a una emergencia como el COVID-19, la prioridad de los líderes debería ser la protección de la mayor cantidad de vidas que sea posible, dejando de lado lo que los países pudiesen percibir como su “interés nacional” antes de la crisis. Frente a un enemigo común la Humanidad debe unirse, colocar sus recursos en común, ya que es lo más eficiente y moralmente correcto. Esta aproximación liberal explicaría entonces el surgimiento del COVAX, pero no sus pobres resultados.

Mientras tanto el realismo no ha dedicado mucha atención al tema de las pandemias como ocurre con otros fenómenos transnacionales. Ninguna teoría lo explica todo, y ciertamente el realismo nunca se lo ha propuesto. El realismo se ha centrado en estudiar los efectos restrictivos de la anarquía, la competencia entre las potencias, y los obstáculos perdurables para lograr una cooperación internacional eficaz. La búsqueda de seguridad en un entorno anárquico es el centro de la política internacional, si un Estado no vela por su propia supervivencia nadie lo hará por él.

A pesar de estas obvias limitaciones iniciales, el enfoque realista ofrece un marco útil para entender los problemas que ha causado la pandemia del COVID-19. Vale la pena recordar, por ejemplo, que un hecho central en la Historia de la Guerra del Peloponeso de Tucídides (uno de los textos fundacionales de la tradición realista), fue la llamada “plaga de Atenas” que afectó principalmente a esta ciudad-Estado desde el segundo año de la Guerra del Peloponeso, y que persistió durante tres años. Los historiadores estiman que la plaga pudo haber matado a un tercio de la población ateniense, incluido su líder Pericles, teniendo un fuerte impacto en las capacidades de este actor frente a una Esparta menos afectada. ¿Qué nos dice el realismo sobre la actual pandemia de COVID-19?

En primer lugar, y lo más obvio, la pandemia nos recuerda que los Estados siguen siendo los principales actores de la política internacional. Cada pocos años, algunos académicos y expertos que se convierten en Bestseller sugieren que los Estados se vuelven “menos relevantes” en los asuntos mundiales y que otros actores o fuerzas sociales (es decir, organizaciones no gubernamentales, corporaciones multinacionales, terroristas internacionales, mercados globales, etc.) están socavando la soberanía y empujando al Estado hacia el basurero de la historia.

Sin embargo, cuando surgen nuevos peligros, los seres humanos miran ante todo a sus Estados en busca de protección. Después del 11-S, los estadounidenses no acudieron a las Naciones Unidas, Microsoft o Amnistía Internacional para protegerlos de Al Qaeda; apelaron a las capacidades de su propio Estado. Eso no quiere decir que no sean necesarios esfuerzos globales más amplios; es simplemente para recordarnos que, a pesar de la globalización, los Estados siguen siendo los actores políticos centrales en el Mundo actual. Esto incluso hemos podido evidenciarlo en el seno de la Unión Europea con la pandemia, donde la respuesta ha sido más nacional que comunitaria. Los realistas han enfatizado este punto durante décadas, y el COVID-19 está proporcionando un nuevo recordatorio.

En segundo lugar, el realismo subraya las diferencias en las capacidades de los Estados para evaluar la eficacia de sus respuestas, y recuerdan su búsqueda de seguridad como mínimo y de dominación mundial como máximo, para explicar desde la inicial competencia/acaparamiento por insumos/vacunas hasta la posterior geopolítica de barbijos (tapabocas) y vacunas. Lo que explica la distancia entre Norte y Sur en las tasas de vacunación.

En tercer lugar, el realismo sugiere que, en un mundo competitivo, los Estados miran con cautela lo que hace el resto y tienen un gran incentivo para imitar el éxito. Las nuevas innovaciones militares tienden a ser adoptadas rápidamente, por ejemplo, porque no hacerlo puede hacer que uno se quede atrás y se vuelva vulnerable. Esta perspectiva sugiere que a medida que algunos Estados desarrollen respuestas más efectivas al COVID-19, otros seguirán rápidamente su ejemplo. Con el tiempo, surgirá un conjunto de mejores prácticas globales, un proceso que ocurrirá más rápidamente si los Estados comparten información precisa entre sí y se abstienen de politizarla o usarla para obtener ventajas, lo que evidentemente no puede descartarse.

En cuarto lugar, el realismo también nos recuerda que lograr una cooperación internacional eficaz en este tema no es fácil, a pesar de la obvia necesidad de hacerlo, tal como lo muestra la trayectoria del COVAX. Los realistas reconocen que la cooperación es un fenómeno que existe y que las normas y las instituciones pueden ayudar a los Estados a cooperar cuando les conviene hacerlo. Pero los realistas también advierten que la cooperación internacional a menudo es frágil, ya sea porque los Estados temen que otros no cumplan con sus compromisos, porque les preocupa que la cooperación beneficie a otros más de lo que los beneficia a ellos, o porque quieren evitar asumir una parte desproporcionada de los costos.

Tales preocupaciones no impedirán que los Estados sigan tratando de abordar colectivamente este problema global, pero cualquiera o todas ellas podrían hacer que la respuesta colectiva sea menos efectiva. Pues, siempre que sea posible, los Estados preferirán enfrentar las problemáticas globales haciendo uso de sus propios recursos, sin depender de otros actores, incluso aunque sean sus propios aliados

Finalmente, algunos realistas señalan que la pandemia del COVID-19 está dando otra razón a los Estados para limitar la globalización, mediante una política comercial más proteccionista, relocalización de cadenas de valor, restricciones a la movilidad de las personas, para aumentar la autosuficiencia y disminuir la vulnerabilidad. En este sentido, el realismo no predice una retirada a la autarquía o incluso el mismo nivel de desglobalización que ocurrió como resultado de las dos guerras mundiales y la Gran Depresión.

Los Estados contemporáneos no pueden permitirse romper todos los lazos, incluso ante algo como el COVID-19. Pero el punto más alto de la globalización puede haber quedado atrás, dirigiéndonos a un Mundo menos interconectado, con soluciones más nacionales, donde las fronteras entre los Estados se volverán cada vez más sólidas, mientras el multilateralismo se debilita. Y esta tendencia puede consolidarse en la medida que la pandemia perdure en el tiempo con nuevas variantes del COVID-19 como Ómicron haciendo estragos e incluso requiriendo nuevas campañas de vacunación.

A modo de cierre

Frente a cualquier decisión en materia de política exterior, los Estados tenderán siempre a priorizar el mantenimiento de su seguridad en un entorno anárquico como lo es el sistema internacional. Cualquier Estado que actuase de forma distinta sufriría graves consecuencias.

Por ello, la diferencia entre una cooperación internacional eficaz y el mantenimiento de las dinámicas de competencia interestatal durante la pandemia del COVID-19, no se encuentra en el carácter de los líderes de cada nación, la idiosincrasia de las sociedades o en el “egoísmo” natural del ser humano. Sino, por el contrario, en la estructura del sistema internacional y el tipo de lógica que la misma impone a los Estados.

Así, si queremos comprender las razones detrás de la cooperación entre los países, así como las dificultades para materializarla y mantenerla, nuestra mirada debería dirigirse no a los principios y valores detrás de su política exterior, o a otros factores a nivel doméstico, sino a la estructura del sistema internacional y la magnitud de la amenaza que supone la pandemia del COVID-19. Es este el factor esencial que nos explicará la dinámica de la política internacional y la gestión de la pandemia, cualquier otra cosa es fantasía.