Kuczinsky, Maduro y la Cumbre de las Américas – Por Carlos Pozzo Bracho

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La decisión del Gobierno de Perú de retirar la invitación a Maduro para asistir a la Cumbre de las Américas programada para abril venidero en Lima, y la respuesta oficial del Gobierno de Venezuela a ésta decisión, revelan serias inconsistencias procedimentales e incoherencias de fondo en la política exterior regional de ambos gobiernos. La determinación de Maduro de desconocer la decisión peruana y hacerse presente en la reunión presidencial, a cualquier precio y a toda costa, contrasta con su decisión de desincorporar a Venezuela de la Organización de los Estados Americanos (OEA), mientras que la resolución de Kuczinsky de excluir al presidente venezolano se contrapone a la metodología de trabajo implícita que se supone orienta a éste esquema de cooperación regional.

Un rápido repaso a la evolución política e institucional de la Cumbre de las Américas como mecanismo de cooperación interamericana resulta necesario para explicar estos supuestos. Ante todo, cabe destacar que la iniciativa de convocar a una reunión regional al más alto nivel político fue propuesta por Estados Unidos bajo la Administración Clinton, inspirada quizás en el programa Alianza para el Progreso, impulsado por la Administración Kennedy a principios de la década de los 60s.

La primera reunión de la Cumbre de las Américas se realizó en Miami, en 1994, y su resultado más relevante fue el lanzamiento de unas rondas de negociaciones con miras a la creación de la denominada Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), negociaciones que a la postre resultaron infructuosas en virtud de las asimetrías económicas y comerciales intrarregionales. Luego vendrían las Cumbres en Santiago de Chile y Quebec, cuyos resultados marcaron el rumbo que tomaría en adelante ese esquema de cooperación en las reuniones de Monterrey, Mar del Plata, Puerto España, Cartagena y Ciudad de Panamá. A partir de la declaración política y del plan de acción aprobados en esas dos primeras reuniones, la actitud programática y los compromisos políticos regionales se focalizaron en el fortalecimiento de la democracia, en el respeto a los derechos humanos, en la administración de justicia y en el desarrollo social, así como en contra del terrorismo, de la corrupción y del narcotráfico.

Desde la perspectiva institucional, en Quebec se dio un decidido espaldarazo a la OEA al asignarle la importante condición de entidad coordinadora o ejecutora de un buen número de actividades delineadas y aprobadas a nivel de Jefes de Estado de la región. El párrafo 31 de la Declaración de Quebec manifiesta que “la OEA desempeña un papel central en la implementación de las decisiones de las Cumbres de las Américas”. Dos acciones emprendidas en el ámbito multilateral americano corroboran la orientación práctica que se dio a esta declaración puntual. La primera se relaciona a un aspecto operacional. A partir de lo acordado en esa reunión la Secretaría General de la OEA comenzó, oficialmente, a brindar el apoyo técnico requerido por el Grupo de Revisión de la Implementación de las Cumbres (GRIC), mecanismo creado en 1995 para servir de órgano ejecutor principal del denominado “Proceso de Cumbres” e integrado por representantes gubernamentales de los Estados miembros. La segunda se encuadra en la perspectiva política. La Cumbre de las Américas encomendó a la Asamblea General de la OEA la preparación de lo que posteriormente resulto ser la Carta Democrática Interamericana, pues era su firme intención reforzar los instrumentos que la Organización había aprobado previamente para la defensa de la democracia en los países de la región.

Este rol atribuido a la OEA y que ha sido fortalecido en el transcurso de las sucesivas reuniones de la Cumbre de las Américas, demuestra la estrecha sinergia que se materializa entre ambas entidades intergubernamentales, a tal punto que sus estrategias, objetivos y acciones, tanto políticas como administrativas, se refuerzan mutuamente. Esta circunstancia revela la enorme contradicción e incoherencia del gobierno de Maduro el cual, mientras trabaja para desincorporar a Venezuela de la Organización de los Estados Americanos, reclama con determinación su derecho y el del Estado a participar en la próxima Cumbre de las Américas.

Por su parte, la decisión del Gobierno de Perú parece haber sido fundamentada en una valoración que dejó por fuera importantes consideraciones procedimentales que inciden sobre el funcionamiento de una entidad intergubernamental. La Cumbre de las Américas se inició como un mecanismo informal de cooperación asimétrica promovido por los intereses estadounidenses, hasta que se convierte en un régimen internacional formal con la inclusión de los intereses de América Latina, de Canadá y de los Estados Insulares del Caribe, agrupados en el Caricom. Si bien la Cumbre de las Américas no se creó mediante una Carta Constitutiva, las declaraciones adoptadas por los Jefes de Estado a lo largo de su existencia han proporcionado la plataforma política sobre la que se ha venido construyendo el andamiaje normativo que marca su desarrollo institucional.

La consolidación de la Cumbre de las Américas como un nuevo régimen interamericano se produce en virtud de que, en su evolución, de manera explícita o implícita, los Estados miembros han mantenido expectativas coincidentes; han aceptado y acogido determinados principios; han establecido normas que inciden en sus patrones de conducta; y han creado los mecanismos institucionales para hacer efectiva su gestión dentro de la Comunidad Internacional. Evidencias bien documentadas certifican que el desempeño político, económico y social del régimen de Maduro ha violentado los principios y normas aceptadas de común acuerdo en el marco de esa institución regional, lo que hace pertinente no solo la exclusión de su persona y de su gobierno de la próxima reunión de Jefes de Estado, sino de la Cumbre de las Américas como organismo interamericano.

No obstante, el Gobierno de Perú debió tomar en cuenta determinadas condiciones durante el proceso que lo llevó a adoptar la decisión de excluir a Maduro de la reunión presidencial de Lima. La práctica establece que las reuniones de Jefes de Estado son precedidas por unas de carácter técnico que se encargan de preparar los pronunciamientos políticos y programáticos que deben resultar de los encuentros presidenciales. Las propuestas que surgen de las sesiones técnicas pasan a manos de los cancilleres para que introduzcan los ajustes políticos que se consideren necesarios antes de someterlas a la aprobación de los Jefes de Estado. Este proceso de toma de decisiones en la Cumbre de las Américas implica que los aspectos críticos de las negociaciones interamericanas que se producen en su seno deberían ser, y de hecho son salvo circunstancias extremas, resueltos por consenso.

Se debe tener presente que la decisión del Gobierno de Perú se hizo oficial durante la última reunión del Grupo de Lima, instancia política de composición limitada a 14 Estados latinoamericanos y caribeños, creada para plantear soluciones a la crisis venezolana en vista de las dificultades encontradas dentro de la OEA para lograr tal propósito. El Grupo de Lima manifestó respetar la decisión peruana, con lo cual se daba un respaldo tácito a tal decisión, pero dejando entrever que la decisión era de entera responsabilidad de Perú como país anfitrión. Tomando en cuenta esta circunstancia y el hecho de que en la Cumbre de las Américas participan todos los Estados miembros de la OEA, no es ilusorio pensar que tal decisión será cuestionada por los gobiernos americanos que aún simpatizan con el régimen de Maduro.

Si bien el presente escrito tiene como propósito demostrar, o tratar de demostrar, la inconsistencia procedimental del Gobierno de Perú y la incongruencia del régimen de Maduro con respecto a la exclusión de éste último de la Cumbre de las Américas a celebrarse en Lima, es conveniente tener dos aspectos sustantivos fundamentales.

En primer lugar, desde la perspectiva jurídica la decisión peruana está debidamente sustentada en el principio adoptado en la Declaración de Quebec mediante el cual los Estados miembros de la Cumbre de las Américas declararon que “el mantenimiento y fortalecimiento del Estado de Derecho y el respeto estricto al sistema democrático son, al mismo tiempo, un propósito y un compromiso compartido, así como una condición esencial de nuestra presencia en ésta y en futuras Cumbres. En consecuencia, cualquier alteración o ruptura inconstitucional del orden democrático en un Estado del Hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la participación del Gobierno de dicho Estado en el proceso de Cumbres de las Américas”.

En segundo lugar, desde la perspectiva política se debe tener presente que en la víspera de la VII Cumbre, Panamá como país anfitrión cursó formal invitación al Gobierno de Cuba, cuyo Jefe de Estado se hizo presente a pesar del tímido rechazo del Gobierno de Estados Unidos. Resulta importante destacar que la invitación a Cuba estaba siendo alentada y trabajada por un grupo de países y por el entonces Secretario General de la OEA, Insulza, quien declaró siete meses antes de la Cumbre que “Si Panamá decide invitar a Cuba, no hay ninguno motivo legal para que no pueda ir”. Por su parte, el portavoz del Departamento de Estado expuso la opinión oficial de su Gobierno al manifestar que “no deberíamos socavar compromisos hechos previamente sino alentarlos y ese es ciertamente nuestro esfuerzo por los cambios democráticos necesarios en Cuba para cumplir los requisitos básicos, pero por supuesto, esperamos ansiosamente por el día cuando los 35 países de la región puedan participar en el proceso de la Cumbre”. Estos dos aspectos entrañan, como cuestión de fondo, el movimiento cíclico de la política intrarregional, cuestión que por sí misma amerita un análisis aparte.

En suma, lo que solo se quiere inferir en este breve artículo es que, en primer lugar, toda decisión que genere un sensible impacto político, como la de excluir a un Jefe de Estado de una reunión intergubernamental, debe resultar de un elaborado proceso de consultas que, con suficiente antelación, involucre a todos los Estados miembros del organismo multilateral antes de ser anunciada como un hecho cumplido. En segundo término, si bien las medidas discriminatorias, justificadas o no, deben ser desafiadas por la parte afectada, es necesario que ésta preserve una mínima coherencia entre sus objetivos y sus acciones de manera que deje claramente demostrada la solidez de su reclamo.

@PozzoBracho