¿Por qué EEUU fracasó en Afganistán? – Por Henry Kissinger (*)
No fue posible convertir el país en una democracia moderna, pero la diplomacia creativa y la fuerza podrían haber vencido al terrorismo
La invasión de Afganistán por los talibanes centra plantea la urgente necesidad de evacuar decenas de miles de estadounidenses y aliados que están atrapados en todo el país. Su rescate debe ser nuestra prioridad urgente. Sin embargo, nuestra preocupación fundamental, debe ser una pregunta: ¿cómo se vio obligado EEUU a retirarse, en una decisión que se tomó sin previo aviso o consulta con aliados y personas que estuvieron involucradas en 20 años de sacrificio en Afganistán? Y, ¿por qué la “solución” en Afganistán se ha concebido y presentado a la opinión pública como una elección entre el control total o la retirada completa del país?
Una cuestión fundamental ha perseguido nuestros esfuerzos para eliminar la insurgencia desde Vietnam hasta Irak durante más de una generación. Cuando EEUU arriesga las vidas de sus militares, se juega su prestigio e implica a otros países, debe hacerlo con base en una combinación de objetivos estratégicos y políticos. Estratégicamente, para dejar claras las circunstancias en las que luchamos; políticamente, en la definición del marco de gobernanza para garantizar el resultado de la intervención tanto a nivel doméstico como a nivel internacional.
EEUU se ha desgarrado en sus esfuerzos contrainsurgentes por su incapacidad para definir objetivos alcanzables y vincularlos de manera armoniosa al propio proceso político estadounidense. Los objetivos militares han sido demasiado absolutos e inalcanzables, mientras los objetivos políticos demasiado abstractos y cambiantes. El hecho de no vincular estos dos componentes entre sí ha llevado a EEUU a involucrarse en conflictos sin un punto final, una conclusión, y esto ha provocado divisiones dentro de nuestro país y un pantano de debates internos.
Entramos en Afganistán en medio de un amplio apoyo público en respuesta al ataque de Al-Qaeda contra EEUU lanzado desde el Afganistán controlado por los talibanes. La campaña militar inicial se impuso con gran eficacia. Los talibanes sobrevivieron esencialmente en santuarios paquistaníes, desde los que llevaron a cabo la insurgencia en Afganistán con la ayuda de las autoridades paquistaníes.
Pero mientras los talibanes huían del país, perdimos el enfoque estratégico. Nos convencimos de que, en última instancia, el restablecimiento de las bases terroristas sólo podría evitarse transformando Afganistán en un Estado moderno con instituciones democráticas y un gobierno con un constitucional. Tal empresa no podía tener un calendario conciliable con los procesos políticos estadounidenses. En 2010, en un artículo de opinión que escribí en respuesta a la creciente presencia de nuestras tropas allí, advertí que prolongar ese largo proceso de intervención haría que incluso los afganos no yihadistas se volvieran contra nosotros.
Afganistán nunca ha sido un Estado moderno. La condición de Estado presupone un sentido de obligación común y la centralización de la autoridad. El suelo afgano, rico en muchos elementos, carece de ellos. La construcción de un Estado moderno y democrático en Afganistán, en el que el mandato del gobierno sea uniforme en todo el país, implica un plazo de muchos años, incluso décadas, ya que esto va en contra de la esencia geográfica y etno-religiosa del país. Fue precisamente, la fragmentación y la ausencia de autoridad central en Afganistán lo que lo convirtió en una base atractiva para los terroristas.
Aunque una entidad afgana específica se remonta al siglo XVIII, los pueblos que la componen siempre se han resistido ferozmente a la centralización. La consolidación militar y, sobre todo, política de Afganistán se ha llevado a cabo siguiendo líneas étnicas y de clanes, en una estructura feudal en la que los agentes decisivos del poder son los organizadores de las fuerzas de defensa de los clanes. Estos señores de la guerra, que suelen estar en conflicto latente entre sí, se unen en amplias coaliciones principalmente cuando alguna fuerza exterior -como el ejército británico que invadió en 1839 y las fuerzas armadas soviéticas que ocuparon Afganistán en 1979- intenta imponer la centralización y una gobernanza coherente.
Tanto la calamitosa retirada británica de Kabul en 1842, en la que sólo un europeo escapó de la muerte o el cautiverio, como la trascendental retirada soviética de Afganistán en 1989, se produjeron gracias a esa movilización temporal entre los clanes. El argumento actual de que el pueblo afgano no está dispuesto a luchar por sí mismo no está respaldado por la historia. Han sido feroces luchadores por sus clanes y por la autonomía tribal.
Con el tiempo, la guerra adquirió la característica de las anteriores campañas para neutralizar las amenazas terroristas, donde la confianza de la población local disminuía progresivamente con el tiempo y la permanencia de los estadounidenses en su país. La destrucción de las bases talibanes se consiguió en lo esencial. Pero la construcción de un Estado en un país devastado por la guerra requiere grandes fuerzas militares. Los talibanes pudieron ser contenidos pero no eliminados. Y la introducción de formas de gobierno desconocidas debilitó el compromiso político y aumentó una corrupción ya muy extendida.
Afganistán repitió los patrones anteriores de las controversias internas estadounidenses. Cuando se lograron avances en el lado de la lucha contra el terrorismo, tuvimos un desastre en el lado del progreso político. Un objetivo pareció paralizar al otro en las sucesivas administraciones de ambos Partidos. Un ejemplo es la decisión de 2009 de aumentar la presencia de tropas estadounidenses en Afganistán, junto con el anuncio de que los estadounidenses se retirarían en 18 meses.
Lo que se pasó por alto fue la posibilidad una alternativa de combinar objetivos alcanzables. La insurgencia terrorista podría haberse reducido con la contención, más que a la destrucción completa, de los talibanes; mientras el progreso político-diplomático podría haberse logrado teniendo en cuenta los aspectos particulares de la realidad afgana: que los vecinos del país -aunque sean Estados hostiles entre sí y ocasionalmente de nosotros- se sienten profundamente amenazados por el potencial terrorista de Afganistán.
¿Habría sido posible coordinar algunos esfuerzos anti-terroristas con ellos? Sin duda, India, China, Rusia y Pakistán tienen a menudo intereses divergentes. Una diplomacia creativa podría haber generado un paquete de medidas que permitieran superar la amenaza terrorista en Afganistán. Esta estrategia es la forma en que Gran Bretaña defendió sus conquistas en Medio Oriente desde la India durante un siglo. Sin tener tropas ni bases permanentes, sino con aliados regionales que mantuvieron el equilibrio de poder.
Pero esta alternativa nunca se exploró. Habiendo hecho campaña contra la guerra, los Presidentes Donald Trump y Joe Biden emprendieron negociaciones de paz con los talibanes, cuya destrucción nosotros y nuestros aliados habíamos prometido lograr hace 20 años. Estas han culminado ahora en lo que equivale a una retirada incondicional de EEUU por parte de la Administración Biden.
Describir la evolución de la situación no elimina el hecho de cuan cruel, y sobre todo inesperada, fue la decisión de retirada. EEUU no puede escapar al hecho de ser un elemento clave del orden internacional por sus capacidades y valores históricos. No puede evitar esta responsabilidad retirándose. La forma de combatir, limitar y superar el terrorismo, respaldado por Estados que tienen una idea cada vez mayor de sí mismos y que tienen tecnología cada vez más avanzada a su disposición, sigue siendo un reto global. Hay que resistir que nuestros intereses estratégicos junto con las estructuras internacionales que hemos creado sean desmantelados con una diplomacia proporcional al peso de lo que fue antes.
Debemos reconocer que no existe ningún movimiento estratégico drástico en el futuro inmediato para poner fin a los conflictos que han surgido, incluso con compromisos formales con los Estados de la región. La prisa estadounidense, fomenta la frustración entre los aliados, alienta a nuestros adversarios, y causa confusión entre los observadores.
La Administración Biden se encuentra todavía en su infancia. Debe tener la oportunidad de desarrollar e implementar una estrategia integral y de largo plazo que sea compatible con nuestras necesidades nacionales e internacionales. Las democracias evolucionan hacia un conflicto de facciones. Las democracias alcanzan la grandeza a través de la reconciliación.
(*) Ex–Secretario de Estado y Ex–Consejero de Seguridad Nacional de EEUU
Publicado originalmente en The Economist