El Land-swap Kosovo-Serbia y el Juego de Poder en los Balcanes
– Por Jesús Renzullo y Auri Díaz

El territorio, como lo establece la teoría geopolítica, es uno de los pocos factores cuya importancia suele persistir independientemente del paso del tiempo. Los conflictos activos de más larga data son de índole territorial y en la era donde la adquisición forzada ha sido eliminada de la mesa de opciones de todos los actores menos de las grandes potencias, los países suelen encontrar mayor beneficio en mantener una reclamación y un estado de estancamiento en el conflicto, esperando por una oportunidad en que puedan imponerse al otro. Este ha sido el caso de Kosovo y Serbia desde la independencia de facto del primero en el año 2008.

Kosovo es un territorio del cual tanto Albania como Serbia reclaman como base de su historia. Para Serbia representa el territorio donde los ex-esclavos serbios en el siglo IV se asentaron para formar el Estado Serbio (Al-Shidani, 2018, pág. 4). La invasión de Kosovo por parte de los turcos en 1389 cambia la cultura kosovar, transformando a su población anteriormente cristiana ortodoxa al islam. La etnia albana se convirtió al islam con la llegada de los Otomanos y se restableció en el territorio desde entonces, dando lugar a la configuración demográfica actual kosovar (ibidem, pág. 5).

El fin de la Primera Guerra Mundial es lo que marca un punto de inflexión en el conflicto, cuando los aliados ceden a Serbia el territorio kosovar, mayormente musulmán y albano (Alfahdli, 2018, pág. 2). La creación de Yugoslavia en 1918 y luego la segunda guerra mundial representan una etapa convulsa en la zona, con Kosovo pasando a manos de Albania durante el mando de los Fascistas (1939-1943) y posteriormente restaurado como una región de Serbia con autonomía bajo la constitución yugoslava de 1946 (ibídem).

El delicado equilibrio que había formado esta constitución se quiebra en los años 90 cuando los nacionalistas serbios revocan la autonomía kosovar y luego de la desintegración yugoslava (1991-1995), el territorio de Kosovo, aún parte de Serbia, empieza a exigir independencia. Esto genera el nacimiento del Ejército de Liberación de Kosovo (ELK), al cual las fuerzas armadas serbias responden con brutalidad contra tanto combatientes como civiles, hecho que aún genera distanciamiento entre Belgrado y Pristina (ibidem).

La intervención de la OTAN contra la violación de derechos humanos perpetrada por Serbia contra los kosovares en 1999 marca el fin de la posibilidad armada para recuperar Kosovo y Pristina aprovecha la ventaja para generar las bases de su independencia de facto, que se concretaría en 2008.

Esta independencia, por supuesto, no ha sido reconocida por Serbia hasta hoy en día y sus relaciones han permanecido estancadas desde entonces. Para ambas partes, la situación se transformó en lo que Snyder y Diesing (1977) llamarían un juego de “candado”, donde los mayores pagos de los jugadores están primero en sus respectivas casillas de imposición (donde Serbia coopera y Kosovo no, o viceversa) y segundo en la casilla de conflicto (en donde ninguno coopera). Debido a que ninguna de las partes puede imponer su voluntad por la fuerza, cada una mantiene una posición de no cooperación sabiendo que en el largo plazo puede obtener mayores ganancias si su contraparte cede por un cambio en la configuración de poder. En el candado las partes no tienen incentivos para llegar a un acuerdo, porque las ganancias que podrían obtener del mismo son o evidentemente menores que las que pueden obtener a largo plazo manteniendo una posición dura, o demasiado inciertas para tomar el riesgo.  Los pagos de este juego se ilustran en el siguiente cuadro, siendo cuatro (4) el mayor pago y uno (1) el menor:

Sin embargo, los acuerdos de Bruselas (2013) que abren la posibilidad a Serbia y Kosovo de insertarse en la Unión Europea, condicionada a la normalización de sus relaciones, convierte el candado en lo que los negociadores llaman “la subasta china”.

La subasta china es una situación de negociación donde una de las partes, al continuar apostando por un pago mejor, empeora su posición de negociación y sus pagos disponibles según pasa el tiempo. Ahora que la posibilidad de entrar en la Unión es un pago resultante de la resolución del diferendo, cada año que el conflicto sobre el reconocimiento de la independencia kosovar se mantiene representa para Serbia y Kosovo un año menos disfrutando de dicha membresía, que ambos Estados parecen muy deseosos de obtener.

Es posible que por esa razón, en el año 2018 los presidentes de Kosovo y Serbia sugirieron la posibilidad de un “ajuste de fronteras” entre sus países, para expandir la frontera serbia al Norte de Kosovo, de mayoría serbia mientras que se expande la frontera kosovar al Este hacia el Valle de Presevo, territorio serbio de mayoría étnica  albanesa (Pavkovic. 2018, pág. 1). En principio, esta solución parece estar destinada a resolver varios problemas de manera simultánea: primero, la celebración de un tratado entre las partes significa un reconocimiento tácito de Kosovo como un Estado independiente; además, Serbia logra escapar del impasse con Kosovo sin que signifique una derrota total para Belgrado y finalmente, abre el camino para la inserción de ambos Estados en la UE.

Independientemente de las trabas legales a nivel interno que Alexander Pavkovic (2018) establece para que este intercambio se lleve a cabo en cada país, ningún trato podrá ejecutarse sin apoyo de las potencias involucradas en el proceso, especialmente la entidad que está modificando la matriz de pagos: la Unión Europea.

Estados a favor y en contra

Sin embargo, es justamente la Unión Europea quien hace declaraciones contradictorias sobre  un posible “ajuste de fronteras” entre Kosovo y Serbia. Por un lado, el actual representante especial de la UE para el Diálogo Belgrado-Pristina, Miroslav Lajčák, aseguró que la discusión sobre “intercambios de territorio” entre ambos Estados no se encontraba en la agenda del diálogo facilitado por la Unión Europea (Exit News, 2020B). Por otra parte, Josep Borrell, el alto representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, afirmó que la UE no podía oponerse al “intercambio de territorios” como una posible solución al asunto Kosovo – Serbia: “No nos corresponde a nosotros decirles a los serbios y kosovares en qué deberían estar de acuerdo o no. Nuestro papel será el de facilitar el diálogo” (Exit News, 2020A).

Además de esto, Borrell también aseguró que: “(…) deberíamos estudiar ese acuerdo de todos modos, porque cada acuerdo entre Serbia y Kosovo tiene un impacto en la región. Pero, en principio, este debería ser un diálogo libre y justo entre las dos partes” (Exit News, 2020A). Estas posiciones demuestran las discordancias en el frente Europeo.

En contraste, la postura de Estados Unidos se ha mantenido constante. La potencia americana aseguró que no descartaría un posible “intercambio de territorios” entre ambos Estados si esto favorecía a alcanzar el tan esperado mutuo reconocimiento entre Serbia y Kosovo. De hecho, el ex Consejero de Seguridad Nacional, John Bolton, afirmó que: “La política de Estados Unidos es que si las dos partes pueden resolverlo entre sí y llegar a un acuerdo, no excluimos los ajustes territoriales” (Krasniqi & Rettman, 2020).

También es necesario mencionar la posición rusa, uno de los Estados con más influencia en los Balcanes y un gran aliado de Serbia. El gobierno de Vladimir Putin mostró su apoyo a cualquier posible solución a la que logren llegar Belgrado y Pristina. Sin embargo, Rusia aseguró que antes de ponerla en práctica, la misma debía ser aprobada por en Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, donde Rusia tiene poder de veto.

Por último, hay que tomar en cuenta la postura de Alemania, el líder de facto del bloque europeo y por ende, su posición en cualquier coyuntura suele impactar a la UE. El caso de Kosovo-Serbia no es la excepción, ya que la razón por la cual la Unión muestra una postura tan variada podría deberse a la rotunda negativa alemana de siquiera considerar la posibilidad de un “ajuste de fronteras” en los Balcanes.

El argumento alemán para mantener esta postura es que consideran el “ajuste de fronteras” basado en la ubicación de grupos étnicos no será una solución sostenible entre Serbia y Kosovo ni llevará a la normalización de sus relaciones. Al contrario, asegura que realizar cambios en las fronteras puede desencadenar un nuevo conflicto en toda la región (Ristic, 2020). La declaración de Peter Beyer, reportero del tema kosovar de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa y miembro del partido de Angela Merkel, es clara y contundente: “La frontera entre Serbia y Kosovo no va a cambiar. Punto. Nadie debería vivir bajo la ilusión de que Alemania llegará a cambiar su posición en este aspecto. No va a suceder” (Exit News, 2020D).

Luego de revisar las posturas de diferentes Estados y bloques ante la modificación de fronteras entre Kosovo y Serbia, se puede concluir que solo hay un gran opositor: Alemania. Es Alemania quien evita que haya un acuerdo dentro de la Unión Europea y por consiguiente,  frena a los dos Estados balcánicos de llevar a cabo el ajuste territorial.

Alemania y su influencia en los Balcanes

¿Cómo es Berlín capaz de obstruir el cambio territorial aún cuando la iniciativa tiene el apoyo o al menos complacencia de Rusia y Estados Unidos?

Pues Alemania es uno de los actores más importantes del Oeste de los Balcanes. Serbia, Kosovo, Croacia, Macedonia, Bosnia-Herzegovina, Montenegro, Macedonia y Albania tienen a Alemania con uno de sus tres principales destinos de importación, además de ser uno de los principales inversores en la región, convirtiéndolo en el miembro de la UE más importante en los Balcanes (Colibasanu, 2017). El “Proceso Berlín” iniciado en 2014 y extendido en 2017 como “Proceso Berlín Plus”^[1], representa una alianza a nivel diplomático y de inversiones que solo ha aumentado la influencia germana en la región (ibidem).

La cercanía entre Alemania y Kosovo se remonta a antes de la independencia de facto del país. Alemania fue un santuario al que los kosovares podían huir en los 90’s durante la represión serbia, y Alemania apoyó y participó en la intervención de la OTAN contra Serbia en 1999 (Gashi & Phillips, 2020). Actualmente, Alemania es uno de los principales defensores de la inclusión de Kosovo en las instituciones de cooperación atlántica y varias autoridades kosovares han declarado sentirse en deuda con Berlín con su apoyo (Ibidem). A esto hay que agregar que Alemania funciona como un disuasor a que Belgrado utilice la fuerza contra Pristina, ya que el gobierno alemán posee 70 soldados en la misión especial de la OTAN (KFOR), con expectativas de aumentar el número a 400 para finales de 2020 (Exit News, 2020C).

A nivel económico la dependencia kosovar de Berlín no es menor. Alemania ha donado alrededor de 600 millones de euros en ayuda humanitaria a Kosovo desde 1999, además de que Alemania es su principal socio comercial y su pase de entrada más seguro a la Unión Europea (Gashi & Phillips, 2020).

Aunque la influencia germana en Serbia no llega a los extremos de Kosovo, no por ello es despreciable. Desde 2015, Berlín ha buscado un acercamiento cada vez mayor con Belgrado para detener la crisis de migrantes del Medio Oriente, especialmente sirios, Alemania es el segundo destino más importante de las exportaciones Serbias y los alemanes están entre los cinco mayores inversores en el país (Colibasanu, 2017).

Está claro de que sin el apoyo del gobierno alemán, una propuesta entre los dos países no podrá avanzar, tanto por la influencia que Berlín ejerce sobre los dos países como por el hecho de que la entrada de ambos en la Unión Europea —razón principal por la cual ambos países deciden acercarse— pasa por la aprobación germana.

Sin embargo, es claro que Alemania se beneficia de igual manera de agregar a Kosovo y Serbia a su esfera de influencia permanente, arrancándole Serbia a Moscú en el proceso. Entonces, la gran pregunta es: ¿Por qué Alemania se opone con tanto ímpetu al ajuste de fronteras si Estados Unidos y Rusia lo apoyan? ¿Cuáles son las verdaderas razones del gobierno alemán para oponerse?

^[1] El proceso Berlín es una iniciativa diplomática dirigida a la expansión de la Unión Europea concentrada en los Balcanes Occidentales. Incluye una serie de proyectos de apoyo a las economías de los Balcanes a nivel de infraestructura y desarrollo industrial.